Après la frontière, la souveraineté. Dans ce cinquième Carnet retrouvé, Francis Moritz fait suivre à Tocqueville une question en apparence élémentaire : si le peuple est souverain, où se trouve réellement son pouvoir ? De Washington à Paris, de Berlin à Bruxelles, l’enquête révèle une démocratie faite moins d’un dernier mot que de pouvoirs qui se limitent les uns les autres — jusqu’à faire surgir une figure nouvelle : le juge.
I — Là où le peuple règne
Lorsque je revins en Amérique, bien des années après mon premier voyage, je crus retrouver un pays que je connaissais.
Je découvris bientôt que les nations changent plus vite que les souvenirs que l’on garde d’elles.
Les villes s’étaient étendues. Les routes avaient changé. Les hommes parlaient avec d’autres mots de problèmes dont plusieurs m’étaient pourtant familiers.
Mais partout où je portais mes pas, je retrouvais une même conviction.
Le pouvoir appartenait au peuple.
On me le répétait dans les discours, dans les journaux, dans les réunions publiques. Le président gouvernait au nom du peuple. Le Congrès légiférait au nom du peuple. Les États tenaient leurs pouvoirs du peuple.
Cette unanimité finit par éveiller ma curiosité.
Plus une vérité paraît évidente, plus j’éprouve le besoin de savoir ce qu’elle signifie.
Je demandai à un professeur de droit que j’avais rencontré à Washington :
— Lorsque vous dites que le peuple est souverain, qu’est-ce que cela veut dire exactement ?
Il parut surpris par la question.
— Que tout pouvoir vient de lui.
— Ce n’est pas tout à fait ce que je vous demande. Je voudrais savoir où se trouve ce pouvoir une fois que le peuple l’a confié.
Il réfléchit.
— Nulle part tout entier.
Cette réponse m’arrêta.
— Comment peut-on être souverain et ne jamais posséder entièrement la souveraineté ?
Il sourit.
— C’est peut-être précisément notre manière de l’être.
Je notai cette phrase.
Elle contenait une difficulté que je n’avais pas suffisamment aperçue lors de mon premier voyage.
J’avais autrefois cherché comment les Américains empêchaient le pouvoir de se concentrer.
Je devais désormais comprendre ce qui se produisait lorsque plusieurs autorités prétendaient agir, chacune légitimement, au nom du même peuple.
II — La frontière
L’occasion se présenta quelques jours plus tard.
Je me trouvais dans un État proche de la frontière lorsque la conversation se porta sur l’immigration.
Un responsable local se plaignait des décisions prises à Washington.
— Ils décident, me dit-il, mais c’est ici que les hommes arrivent.
— Vous voulez dire que votre État n’est pas maître de sa frontière ?
— La frontière nationale relève de la Fédération.
— Et vous ?
— Nous avons nos villes, nos services publics, notre police, nos responsabilités. Nous supportons une partie des conséquences.
Je crus d’abord reconnaître une simple querelle administrative.
Puis je compris qu’elle allait plus loin.
— Ainsi, celui qui décide n’est pas toujours celui qui supporte les effets de la décision ?
— C’est une manière de le dire.
— Et celui qui supporte les effets ne peut pas nécessairement modifier la décision ?
— Pas seul.
Je regardai la carte posée devant nous.
La ligne qui marquait la frontière paraissait d’une simplicité remarquable.
Tout ce qui concernait son gouvernement l’était beaucoup moins.
Le gouvernement fédéral disposait de compétences que l’État ne pouvait s’attribuer. L’État possédait pourtant ses propres institutions, ses élus et ses responsabilités. Les villes elles-mêmes intervenaient lorsque les hommes cessaient d’être des chiffres pour devenir des habitants.
Je notai :
« Une frontière est une ligne sur une carte. La souveraineté commence lorsque l’on demande qui a le droit de la franchir, qui peut l’interdire et qui doit répondre de ce qui arrive ensuite. »
Je ne savais toujours pas qui décidait.
Mais je commençais à comprendre que la question pouvait recevoir plusieurs réponses.
III — Décider et commander
Une autre question me préoccupait.
Je demandai à visiter le Capitole.
Dans un couloir, j’engageai la conversation avec un ancien officier devenu collaborateur parlementaire.
— Qui décide de la guerre ?
— La Constitution donne au Congrès le pouvoir de la déclarer.
— Et qui commande l’armée ?
— Le président. Il est commandant en chef.
Je le regardai.
— Ainsi, celui qui décide de la guerre et celui qui la conduit ne sont pas nécessairement le même pouvoir ?
— C’est plus compliqué encore.
Je souris.
Cette phrase devenait familière.
Il m’expliqua que les États-Unis avaient depuis longtemps connu des engagements militaires sans déclaration formelle de guerre et que les pouvoirs respectifs du Congrès et du président continuaient à susciter des controverses.
— Alors pourquoi avoir partagé les pouvoirs ?
— Peut-être parce que la guerre donne trop de pouvoir pour qu’on le confie entièrement à un seul.
Je songeai aux démocraties modernes.
Une armée exige l’obéissance.
La démocratie exige le contrôle.
L’urgence demande la décision.
La souveraineté populaire demande que celui qui décide puisse rendre compte.
Je notai :
« La puissance exige parfois qu’un homme puisse ordonner. La liberté exige qu’il ne puisse jamais oublier au nom de qui il ordonne. »
Mais une autre question apparaissait.
Qui décide lorsqu’il ne s’agit plus de combattre, mais d’engager durablement la nation ?
IV — La signature et le consentement
Je revins quelques jours plus tard au Capitole.
Cette fois, je m’intéressais aux traités.
Un conseiller du Sénat m’expliqua que le président négociait les traités, mais que leur ratification exigeait le consentement du Sénat à la majorité des deux tiers des sénateurs présents.
Je lui demandai :
— Ainsi, le président peut parler au nom des États-Unis sans pouvoir les engager seul par un traité ?
— C’est exact.
— Et le Sénat peut empêcher sa signature de devenir l’engagement du pays ?
— Il peut refuser son consentement.
Je demeurai silencieux.
L’étranger qui négociait avec l’Amérique rencontrait un président.
Mais derrière le président se tenait le Sénat.
Et derrière le Sénat, les États, chacun disposant du même nombre de sénateurs quelle que fût sa population.
Je demandai :
— Pourquoi avoir rendu si difficile une décision qui engage la nation à l’extérieur ?
— Précisément parce qu’elle engage la nation.
Je crus avoir compris.
Puis une précaution me vint.
— Tous les engagements internationaux passent-ils par cette procédure ?
— Non. Il existe également d’autres formes d’accords, notamment des accords conclus par l’exécutif.
Je reposai ma plume.
La règle que je venais enfin de comprendre possédait donc elle-même ses détours.
Je notai simplement :
« Plus une décision porte loin, plus les Américains semblent avoir cherché à empêcher qu’elle appartienne à un seul. »
Cette mécanique pouvait ralentir l’action.
Elle pouvait provoquer le conflit.
Elle obligeait cependant celui qui gouvernait à rencontrer une autre légitimité que la sienne.
Je pensais avoir progressé.
Je découvrais surtout une nouvelle difficulté.
Le peuple américain était souverain.
Mais il avait organisé l’exercice de cette souveraineté de manière à rendre difficile son appropriation par une autorité unique.
Je résolus de revenir en Europe.
V — Paris — Le roi absent
À Paris, je demandai à un ancien parlementaire de m’expliquer les institutions françaises.
Il me parla du président de la République.
À mesure qu’il énumérait ses pouvoirs, une vieille impression se réveilla en moi.
Je lui demandai :
— La Révolution a supprimé le roi. Mais n’a-t-elle pas conservé le goût d’un centre vers lequel tous les regards se tournent ?
Il sourit.
— Vous trouvez notre président trop puissant ?
— Je ne juge pas encore sa puissance. J’observe l’attente dont elle est entourée.
Nous parlâmes du suffrage universel, du gouvernement, du Parlement, de l’administration et des collectivités territoriales.
Plus nous avancions, plus je retrouvais ce trait français qui m’avait autrefois frappé : le désir d’égalité s’accompagnait volontiers du désir d’un pouvoir central capable de parler pour tous.
Je notai :
« Le roi tenait son autorité de la naissance. Le président la reçoit du suffrage. Le principe a changé. La recherche du centre demeure. »
Mon interlocuteur lut la phrase.
— Vous oubliez le Parlement.
— Je l’espère bien. Mon enquête serait trop courte.
Il rit.
Puis il ajouta :
— Vous oubliez aussi le peuple lui-même.
Cette remarque devait me conduire beaucoup plus loin que je ne l’imaginais.
VI — Le bulletin qui disait non
On me remit les résultats d’un référendum tenu en France plusieurs années auparavant.
Le 29 mai 2005, les Français avaient été appelés à approuver le traité établissant une Constitution pour l’Europe.
Le non avait recueilli 54,67 % des suffrages exprimés.
Je demandai à mon interlocuteur :
— Que s’est-il passé ensuite ?
— Le traité constitutionnel n’est pas entré en vigueur.
— Ainsi, le vote fut respecté ?
— Pour ce traité, oui.
Je remarquai la précision.
— Pourquoi ajoutez-vous « pour ce traité » ?
Il me parla alors du traité de Lisbonne, signé en 2007.
Il ne s’agissait juridiquement pas du même traité. Sa présentation et sa construction étaient différentes. Il reprenait cependant une partie des réformes institutionnelles qui avaient figuré dans le texte précédent.
— Et les Français furent de nouveau consultés ?
— Non.
— Qui décida ?
— Le Parlement autorisa sa ratification après une révision de la Constitution.
Je regardai de nouveau les résultats du référendum.
Une question s’imposa à moi.
— Pardonnez-moi de la poser aussi simplement. Comment un peuple peut-il refuser directement un traité, puis voir quelques années plus tard ses représentants approuver un autre texte reprenant une partie de ce qu’il avait refusé ?
Mon interlocuteur ne répondit pas immédiatement.
— Vous posez la question qui fâche.
— C’est généralement celle qui m’intéresse.
Je repris :
— Personne n’a donc demandé si l’on contournait le vote de 2005 ?
— La question a été vivement débattue politiquement.
— Mais juridiquement ?
— Le Conseil constitutionnel a été saisi du traité de Lisbonne.
Je m’arrêtai.
— Et qu’a-t-il répondu ?
Il m’expliqua que le Conseil avait examiné le nouveau traité au regard de la Constitution. Certaines de ses dispositions nécessitaient une révision constitutionnelle préalable, notamment parce qu’elles affectaient les conditions d’exercice de compétences touchant à la souveraineté nationale.
— Mais a-t-il déclaré que le traité de Lisbonne contournait le référendum de 2005 ?
— Non.
— Pourquoi ?
— Parce qu’il avait devant lui un nouveau traité et qu’il devait répondre à une question de constitutionnalité.
Je réfléchis.
— Ainsi, le juge avait répondu à la question de droit.
— Oui.
— Mais qui devait répondre à l’autre question ?
— Laquelle ?
Je regardai encore le résultat du scrutin.
— Jusqu’où peut-on reprendre par la représentation nationale ce que le peuple a refusé directement sans affaiblir la confiance qu’il place dans sa propre souveraineté ?
Mon interlocuteur ne répondit pas.
Je ne le lui reprochai pas.
Je n’avais pas encore moi-même de réponse.
Je notai seulement :
« La légalité d’une décision peut être établie. Sa légitimité ne se laisse pas toujours enfermer dans la même réponse. »
Deux légitimités se trouvaient désormais devant moi.
Celle du peuple consulté directement.
Celle du Parlement élu pour le représenter.
Toutes deux prétendaient procéder du même principe.
La souveraineté nationale.
Je refermai momentanément mon carnet.
La question n’était plus seulement :
Qui décide ?
Elle devenait :
Que reste-t-il d’une décision du peuple lorsque ceux qu’il a élus continuent ensuite à décider en son nom ? Texte collé
VII — Berlin — L’unité sans le centre
À Berlin, je rencontrai un professeur de droit constitutionnel.
Je lui demandai où se trouvait le pouvoir allemand.
Il réfléchit avant de répondre.
— De quel pouvoir parlez-vous ?
Je souris.
Je commençais à reconnaître ce genre de réponse.
Il me parla du Bundestag, du gouvernement fédéral et du chancelier.
Puis il me conduisit vers une institution dont la logique m’intéressa davantage : le Bundesrat.
— Ce sont donc les Länder qui y siègent ?
— Leurs gouvernements y sont représentés.
— Et ils participent ainsi aux décisions de la Fédération ?
— À la législation et à l’administration fédérales selon les règles prévues par notre Loi fondamentale. Ils participent aussi aux affaires de l’Union européenne.
Cette dernière précision me surprit.
— Les Länder interviennent jusque dans les affaires européennes ?
— Lorsque leurs compétences ou leurs intérêts institutionnels sont concernés, oui, selon des mécanismes prévus par la Loi fondamentale.
Je songeai un instant à Paris.
Puis je revins à l’Allemagne.
— Pourquoi compliquer ainsi la volonté nationale ?
— Parce que l’Allemagne a appris à se méfier de la simplicité du pouvoir.
La phrase resta quelque temps entre nous.
Certaines institutions sont construites par la théorie.
D’autres portent la mémoire des catastrophes.
Je relus Montesquieu :
« C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. »
Je refermai le livre.
— Votre fédéralisme est donc une limite ?
— Il est aussi une manière de gouverner.
Cette distinction me parut essentielle.
J’avais tendance à considérer la séparation des pouvoirs comme un ensemble d’obstacles destinés à empêcher l’abus.
Je découvrais qu’elle pouvait également être une technique de décision.
Le compromis n’était plus seulement ce qui restait lorsque personne n’avait gagné.
Il pouvait être la manière même dont une décision devenait acceptable.
Je notai :
« Les peuples ne choisissent pas seulement leurs institutions. Ils y déposent leur histoire. »
Puis je pris la route de Bruxelles.
VIII — Bruxelles — Qui gouverne qui ?
À Bruxelles, j’eus d’abord le sentiment que ma question devenait presque imprudente.
Je demandai à un député européen :
— Qui gouverne l’Europe ?
Il éclata de rire.
— Vous souhaitez une réponse courte ?
— Je préférerais une réponse vraie.
Il me parla du Conseil européen, du Conseil, du Parlement, de la Commission, des gouvernements nationaux et des traités.
Je l’arrêtai.
— Pardonnez-moi. Plus vous m’expliquez les institutions, moins je sais qui gouverne.
— Alors vous commencez à comprendre.
Je crus qu’il plaisantait.
Il ne plaisantait qu’à moitié.
Je lui demandai pourquoi les gouvernements accusaient si souvent Bruxelles de décisions auxquelles ils avaient eux-mêmes participé.
Il sourit.
— Cela arrive souvent. Très souvent même.
— Les États s’opposent-ils donc à l’Union ou à eux-mêmes ?
— Cette question anime nos débats depuis longtemps.
Je repris :
— Lorsqu’un État accepte un traité qui limite ensuite sa liberté d’agir, a-t-il perdu une part de sa souveraineté ?
Il réfléchit.
— Ou l’a-t-il exercée.
Je notai immédiatement sa réponse.
Elle suffisait presque.
Un État souverain pouvait donc décider de s’obliger.
Mais une décision prise librement pouvait limiter les décisions qui viendraient ensuite.
Je ne savais plus si la souveraineté devait se mesurer à la liberté de décider aujourd’hui ou à celle de pouvoir revenir demain sur ce que l’on avait décidé hier.
Je laissai la question ouverte.
IX — Le carnet
Le soir, je repris mes notes.
J’écrivis plusieurs mots sur une feuille.
Frontières.
Qui décide qui entre ?
Défense.
Qui décide de combattre ?
Diplomatie.
Qui peut engager la nation ?
Traités.
Une décision souveraine peut-elle limiter les décisions souveraines futures ?
Référendum.
Que devient la volonté du peuple lorsque le temps passe et que ses représentants reprennent la décision ?
Europe.
Partager une compétence, est-ce perdre du pouvoir ou exercer autrement sa souveraineté ?
Je contemplai longtemps cette liste.
J’étais parti à la recherche de celui qui décidait en dernier ressort.
Je n’avais trouvé personne.
Je trouvais partout des institutions auxquelles le peuple avait confié le pouvoir de décider, mais presque toujours une autre institution capable de leur demander :
En avez-vous le droit ?
Je relus cette phrase.
Une figure jusqu’alors restée à la marge de mon enquête venait d’apparaître.
Le juge.
Il n’était pas élu pour gouverner.
Il ne commandait aucune armée.
Il ne négociait aucun traité.
Il ne levait aucun impôt.
Et pourtant, dans certaines circonstances, il pouvait arrêter celui qui gouvernait et lui dire :
Vous ne pouvez pas faire cela.
Je refermai mon carnet.
J’avais commencé cette enquête en demandant