Douze gouvernements veulent désormais restreindre le commerce avec les implantations israéliennes de Judée-Samarie. Paris et Londres récusent le mot de boycott. Mais derrière la mesure se dessine une mécanique plus discrète : celle d’un véritable code-barres de la souveraineté. Depuis vingt ans, le code postal sert d’abord à refuser un avantage tarifaire, puis à imposer un étiquetage ; il devient aujourd’hui le déclencheur possible d’une interdiction commerciale. Fundji Benedict démonte cette mécanique juridique où la douane commence à tracer la frontière que la diplomatie n’a jamais réussi à faire signer.
Douze gouvernements ont annoncé le 8 septembre une initiative commune en faveur de restrictions commerciales visant les implantations israéliennes de Judée-Samarie, que leurs textes qualifient de « colonies illégales au regard du droit international ». Londres et Paris récusent pourtant le mot de boycott. Reste à nommer ce qu’ils font.
Depuis le 1er février 2005, un exportateur israélien qui sollicite le tarif préférentiel européen doit inscrire sur sa preuve d’origine le nom de la localité et le code postal du lieu où la marchandise a été produite. L’arrangement technique conclu cette année-là entre la Commission et Israël laissait la question de la souveraineté intacte et donnait au douanier de Rotterdam ou du Havre un moyen simple : comparer quelques chiffres à une liste et refuser la préférence lorsque le code renvoyait à une implantation. La Cour de justice a confirmé cette lecture en février 2010 dans l’affaire Brita, en jugeant que l’accord d’association avec Israël ne couvre pas les produits fabriqués en Judée-Samarie, qu’elle nomme « Cisjordanie » selon l’usage de la diplomatie européenne et onusienne. Pendant vingt ans, la frontière a vécu dans cette case, discrète, tarifaire, sans effet sur l’admission des marchandises.
En novembre 2019, l’arrêt Psagot a déplacé la case vers l’étiquette : les denrées issues des territoires que la Cour tient pour occupés doivent indiquer leur territoire d’origine et, le cas échéant, leur provenance d’une implantation israélienne. Le consommateur héritait de l’information que le douanier détenait. Le 8 septembre 2026, douze gouvernements ont annoncé leur intention de faire franchir au même code un troisième seuil, celui de l’admission.
La déclaration commune réunit la France, le Royaume-Uni, le Canada, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, l’Irlande, l’Islande, la Norvège, la Pologne, le Portugal et la Suède autour d’une formule à trois branches : imposer des restrictions nationales au commerce de biens avec les « colonies illégales au regard du droit international », appuyer des restrictions européennes de même objet, ou envisager sérieusement de telles mesures selon les procédures internes. Le texte ne répartit pas les signataires entre ces branches.
Trois des signataires — le Royaume-Uni, la France et le Canada — annoncent explicitement qu’ils présenteront de nouvelles mesures nationales d’interdiction ; le communiqué salue par ailleurs l’action déjà engagée par l’Irlande, l’Espagne, les Pays-Bas, la Norvège et la Belgique. À Londres, Ed Miliband a annoncé devant les Communes l’interdiction des importations de produits issus des implantations israéliennes de Judée-Samarie, ainsi que des mesures visant les personnes et les entreprises qui soutiennent, facilitent ou tirent profit de leur expansion ; la législation annoncée doit être mise en place dans un délai de six à neuf mois. Jean-Noël Barrot a annoncé que la France mettrait fin au commerce avec « les colonies israéliennes situées dans les Territoires palestiniens occupés » ; les modalités françaises n’ont pas encore été publiées.
Les Pays-Bas, eux, ont déjà daté leur décret, publié au Staatsblad le 21 juillet : l’importation, l’achat et la vente de marchandises provenant des implantations y sont interdits à compter du 22 septembre, comme les services d’intermédiation qui les rendent possibles. La violation intentionnelle de ces interdictions peut être punie de six ans d’emprisonnement et de 103 000 euros d’amende.
Les deux capitales ont écarté le même mot. Le Quai d’Orsay a déclaré la mesure conforme au droit international et précisé qu’une interdiction ciblée sur les « colonies » ne constitue en rien un boycott d’Israël. Ed Miliband a confirmé que le commerce britannique avec Israël se poursuivrait à l’intérieur de la Ligne verte, a déclaré son opposition au mouvement Boycott, Désinvestissement, Sanctions (BDS), puis a qualifié d’antisémite le fait de tenir les Juifs britanniques pour responsables des actes du gouvernement israélien.
Prise au sérieux, cette dénégation appelle une qualification. Ce que Londres et Paris mettent en place n’est pas un boycott qui viserait un État pour le contraindre ; c’est une opération de territorialisation par le droit commercial, qui vise une ligne pour la faire exister. Depuis Oslo, la diplomatie a échoué à produire une frontière israélo-palestinienne opposable. Le droit douanier, les chaînes d’approvisionnement, les banques et les régimes de sanctions commencent à en fabriquer une à sa place, marchandise par marchandise.
Le code-barres de la souveraineté
Mary Douglas a décrit la souillure comme une affaire de place : une chose devient impure lorsqu’un ordre classificatoire ne lui assigne aucune position acceptable, quelle que soit sa substance. La nomenclature douanière est un ordre de cette espèce, et le langage l’a précédée. Avant que la douane ne classe la marchandise, les mots ont classé le territoire : « colonie en territoire palestinien occupé » dans une grammaire, « implantation en Judée-Samarie » dans l’autre. Le code postal n’intervient qu’après cette bataille de qualification.
Une datte de la vallée du Jourdain et une datte de la plaine côtière sont le même fruit, mûri sous le même soleil ; ce qui les sépare est une coordonnée portée sur un document. En admettant l’une et en refusant l’autre, un État rend opérationnelle, dans le circuit le plus banal de la vie matérielle, une thèse sur la souveraineté que ses diplomates n’ont jamais pu faire signer.
Le contraste entre Londres et Paris se joue dans la source de l’obligation, non dans son objet.
Ed Miliband raisonne depuis l’intérêt d’Israël. Les implantations, dit-il en substance, minent la solution à deux États et la position internationale d’Israël ; les sanctionner revient, dans sa logique, à protéger l’État contre ce que lui infligent ceux qu’il appelle des « colons terroristes ». Le ministre met ainsi au service d’une doctrine qui se présente comme protectrice un lexique jusqu’ici surtout mobilisé par les critiques d’Israël.
La déclaration des dirigeants du 20 août tenait déjà ce langage à propos d’E1, ce périmètre d’une douzaine de kilomètres carrés entre Jérusalem et Maale Adoumim où Israël vient de publier un appel d’offres portant sur 1 234 logements, première tranche d’un projet d’environ 3 400 unités approuvé en août 2025 : le texte dénonçait un projet qui couperait la « Cisjordanie » en deux et compromettrait la position internationale d’Israël. C’est une doctrine de séparation politique, qui isole les implantations de l’État qui les a produites et charge la politique commerciale de maintenir cet écart. Elle a une propriété précieuse pour un gouvernement : celle de pouvoir s’arrêter là où s’arrête l’intérêt d’Israël tel que Londres le définit.
Jean-Noël Barrot avait posé, trois jours plus tôt, une doctrine d’une autre nature. Dans un entretien accordé à RFI et diffusé le 5 septembre, en marge de la Fabrique de la diplomatie organisée par son ministère, il a plaidé pour une restriction du commerce entre l’Union et les « colonies » sur le modèle de la fin des importations en provenance de Crimée décidée par les Européens en 2014, tout en reconnaissant que tous les Européens ne partageaient pas cette volonté. La référence change le fondement. Le règlement adopté par le Conseil le 23 juin 2014 interdit l’importation dans l’Union de marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol et traduit en régime douanier l’obligation de ne pas reconnaître une annexion. Transposé, il interdit de tirer commerce d’une situation territoriale illégale, quels que soient les intérêts de l’État qui l’a créée.
L’analogie porte un implicite que le ministre ne formule pas. Le règlement de 2014 protégeait contre une annexion par la force le territoire d’un État dont la souveraineté était universellement reconnue. La Judée-Samarie, que la Jordanie avait annexée en 1950, se trouvait en 1967 sous une souveraineté dont la reconnaissance internationale était demeurée presque inexistante, Londres l’ayant admise en avril 1950 en excluant expressément Jérusalem ; la Jordanie en a perdu le contrôle lors de la guerre de juin 1967, puis a renoncé à sa revendication territoriale en 1988.
La non-reconnaissance à la manière de la Crimée protège un titre antérieur. Aucun titre de souveraineté ne bénéficiait en 1967 d’une reconnaissance internationale générale, et le titre étatique palestinien n’a été reconnu par la France qu’en septembre 2025, près de six décennies après la situation territoriale qu’il sert aujourd’hui à qualifier.
La source de l’obligation se trouve alors dans la résolution 2334 du Conseil de sécurité, qui demande en décembre 2016 aux États de distinguer dans leurs échanges entre le territoire d’Israël et les territoires occupés depuis 1967, et dans l’avis consultatif de la Cour internationale de justice du 19 juillet 2024, selon lequel les États tiers doivent s’abstenir de relations économiques ou commerciales portant sur le territoire palestinien occupé lorsqu’elles risquent de consacrer la présence illégale d’Israël. L’Assemblée générale a repris cette formule le 18 septembre 2024, par 124 voix contre 14 et 43 abstentions, la France votant pour, l’Allemagne, l’Italie, le Royaume-Uni et les Pays-Bas s’abstenant.
La chaîne qui fonde la doctrine se compose ainsi d’une résolution du Conseil de sécurité qui, sans instituer de mécanisme coercitif au titre du chapitre VII, appelle les États à opérer cette distinction, d’un avis consultatif dépourvu de force obligatoire et d’une résolution d’Assemblée que près d’un tiers des délégations ayant pris part au vote n’ont pas approuvée ; le règlement sur la Crimée reposait, lui, sur une décision unanime du Conseil de l’Union réagissant à l’annexion par la force du territoire d’un État membre des Nations unies.
Les deux doctrines atteignent aujourd’hui les mêmes objets et se séparent sur la portée. Une doctrine de séparation peut s’arrêter au produit de l’implantation ; elle peut se justifier politiquement sans dépendre de la résolution de 2024, sur laquelle Londres s’était abstenu. Une doctrine de non-reconnaissance s’arrête où s’arrête la situation illégale, dont la Cour étend la qualification à l’ensemble du territoire occupé depuis 1967, Jérusalem-Est comprise, et dont elle demande aux États de ne pas favoriser le maintien par leurs relations commerciales ou d’investissement. Cette logique peut donc dépasser la marchandise et atteindre le crédit, l’assurance, le financement, le foncier et les services lorsqu’ils contribuent au maintien de la situation illégale.
Les rôles s’inversent alors : Londres, avec la doctrine la plus étroite, a annoncé le dispositif le plus large, tandis que Paris, avec la doctrine la plus exigeante, n’a pas encore publié le périmètre de la sienne. La portée de la décision française se lira dans ce périmètre plutôt que dans la liste des références retirées des rayons.
Le 22 septembre, à Rotterdam, un code postal devient une frontière pénale.
La comparaison avec la Crimée bute sur son propre mécanisme de certification. Le règlement de 2014 admet une exception : les marchandises accompagnées d’un certificat d’origine délivré par les autorités ukrainiennes. Le dispositif présuppose donc un souverain reconnu, capable de certifier.
En Judée-Samarie, le protocole de Paris d’avril 1994 a placé la certification dans une enveloppe douanière commune à Israël et à l’Autorité palestinienne, et l’Union y superpose deux architectures : l’accord d’association avec Israël, dont les implantations sont exclues, et l’accord intérimaire conclu en 1997 avec l’OLP au bénéfice de l’Autorité, sous lequel des certificats palestiniens ouvrent la préférence.
Transposer la Crimée oblige à désigner l’autorité dont l’Europe accepterait les certificats d’origine dans un territoire où la souveraineté, la juridiction territoriale et les compétences fonctionnelles ne coïncident pas. Oslo II exclut la zone C de la juridiction territoriale du Conseil palestinien, réserve à Israël les questions relatives aux implantations et aux Israéliens, et reconnaît au Conseil des compétences fonctionnelles pour les matières transférées.
L’Union européenne a signé cet accord comme témoin, à Washington, le 28 septembre 1995 ; le texte renvoyait les implantations, Jérusalem et les frontières aux négociations sur le statut permanent, et chaque partie s’y engageait, à l’article XXXI, à ne prendre aucune mesure modifiant le statut du territoire avant leur issue. Un règlement qui décide de l’origine produit, aux fins de la douane, l’effet d’une qualification que les parties avaient réservée sous les yeux de ce témoin. Une formalité se trouve ainsi chargée d’une attribution qu’aucun traité n’a réglée, et la frontière que le formulaire dessine précède celle que la négociation devait produire.
La Floride introduit une troisième carte. Son droit définit, à l’article 215.4725 de ses statuts, le boycott d’Israël comme toute mesure limitant de manière discriminatoire les relations commerciales avec Israël ou avec des personnes exerçant une activité en Israël ou dans les territoires sous contrôle israélien, et interdit, à l’article 287.135, aux administrations de l’État de contracter avec les entreprises inscrites sur la liste des sociétés placées sous examen. Tallahassee place ainsi sous la protection de sa législation anti-boycott ce que La Haye soumet à un régime d’exclusion, sans reconnaître pour autant à ces territoires une souveraineté israélienne.
Le droit israélien lui-même dit moins que l’un et l’autre : Israël a étendu sa loi, sa juridiction et son administration à Jérusalem-Est dès juin 1967, proclamé la ville capitale « complète et unifiée » par la Loi fondamentale de 1980, appliqué sa loi au Golan en 1981, et maintient la Judée-Samarie sous administration militaire, son droit s’y appliquant aux citoyens et aux institutions israéliens sans annexion formelle du territoire. Deux ordres juridiques occidentaux se disputent ainsi la définition économique du territoire d’un État tiers, sur un point que la législation de cet État a laissé ouvert.
La contradiction américaine avait d’ailleurs précédé l’annonce de Miliband. Le représentant Randy Fine, élu de Floride, avait rappelé la veille qu’une entreprise britannique contrainte de se conformer à l’interdiction tomberait sous la loi floridienne jusque dans ses démarches ordinaires de permis et de perception fiscale. L’ambassadeur des États-Unis en Israël, Mike Huckabee, a déclaré à la BBC que l’interdiction constituait une discrimination visant le peuple juif et qu’elle pourrait avoir des conséquences aux États-Unis.
Selon un recensement conduit en 2026 par Joseph Tomain, professeur de droit à l’université de l’Indiana, trente-huit États se sont dotés d’une législation de ce type. Le précédent existe : en 2018, Airbnb a annoncé le retrait d’environ deux cents annonces situées dans les implantations, s’est trouvée visée par les dispositifs anti-boycott de plusieurs États, dont la Floride, puis est revenue sur sa décision en avril 2019 après plusieurs actions en justice.
Rien n’établit qu’un juge américain qualifierait de boycott le respect d’une loi étrangère ; la question ne lui a pas été soumise sous cette forme. Les Britanniques disposent déjà d’un instrument de cette nature : le Protection of Trading Interests Act de 1980, complété après la sortie de l’Union par le règlement de blocage européen de 1996 conservé en droit interne, interdit à leurs entreprises de se soumettre à certaines lois extraterritoriales américaines visant Cuba ou l’Iran. La nouveauté consisterait à retourner contre des législations anti-boycott américaines une technique conçue pour empêcher Washington de dicter à des entreprises britanniques avec qui elles commercent. Un service de conformité y répondra avant toute chancellerie.
La fracture européenne est d’une autre nature. Le 22 mai, puis le 20 août, l’Allemagne et l’Italie ont signé avec la France et le Royaume-Uni des déclarations qui tiennent E1 pour une violation grave du droit international, avertissent les entreprises de conséquences juridiques et d’atteintes à leur réputation si elles participent aux appels d’offres, et promettent de continuer à agir dans l’intérêt de la solution à deux États. Le 8 septembre, ni Berlin ni Rome ne figurent parmi les douze.
La réunion informelle des ministres des Affaires étrangères en Irlande n’a dégagé aucune position commune, l’Allemagne et la Tchéquie, entre autres, s’opposant aux mesures commerciales que l’Irlande, l’Espagne, la Belgique et les Pays-Bas réclamaient. Pourquoi deux gouvernements qui condamnent E1 refusent-ils de convertir cette condamnation en instrument commercial ?
La différence se loge dans la base juridique et dans l’écart entre ce qui a été signé et ce que les douze demandent désormais. Les déclarations de mai et d’août n’engageaient personne à interdire un commerce ; elles qualifiaient un chantier et avertissaient des entreprises. Berlin et Rome s’étaient abstenus, le 18 septembre 2024, sur la résolution par laquelle l’Assemblée générale reprenait à son compte les conséquences que l’avis de la Cour tirait pour les États tiers ; leur refus de l’instrument commercial prolonge cette abstention.
Le désaccord porte sur la conversion d’une qualification en règle coercitive, et la qualification d’illégalité, commune aux gouvernements européens ici considérés, se distingue de l’obligation de rompre le commerce, qu’une partie substantielle des États européens n’a pas soutenue lors du vote de septembre 2024.
Une mesure de politique commerciale commune, fondée sur l’article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union, relève en règle générale de la majorité qualifiée ; une mesure restrictive fondée sur l’article 215 se prend elle aussi à cette majorité, mais suppose en amont une décision de politique étrangère et de sécurité commune, domaine où l’unanimité reste la règle.
L’eurodéputé écologiste Mounir Satouri soutient que l’Allemagne et l’Italie déplacent la qualification vers la seconde voie pour se fabriquer un veto. L’imputation émane d’un parlementaire engagé. Les précédents qu’invoquent les partisans de la première voie — l’arrêt Anastasiou de 1994 refusant les certificats d’origine délivrés dans le nord de Chypre et la jurisprudence rendue depuis 2016 sur l’inapplicabilité au Sahara occidental des accords conclus avec le Maroc — établissent que le droit de l’Union pratique la différenciation territoriale par l’origine ; ils ne tranchent pas la question institutionnelle de la base juridique, et le blocage se tient précisément sur elle.
Ces précédents ont aussi une suite que ceux qui les invoquent citent moins. Le règlement de 2004 sur la ligne verte chypriote organise le passage des marchandises produites dans le nord de l’île sous certificats de la chambre de commerce chypriote turque, un demi-siècle après l’arrivée de l’armée turque et l’installation de dizaines de milliers de Turcs d’Anatolie sur le territoire d’un État membre. Après l’arrêt de 2016, l’Union a renégocié avec le Maroc pour étendre à nouveau les préférences aux produits du Sahara occidental, jusqu’à ce que la Cour annule cette extension en 2024.
Le décret néerlandais qui entre en vigueur le 22 septembre, pris au titre de la loi sur les sanctions et dont la violation intentionnelle constitue un délit économique, vise une seule de ces situations ; l’État qui l’a pris s’était abstenu sur la résolution qui reprenait l’obligation qu’il invoque aujourd’hui.
Ronny Naftaniel, ancien directeur du CIDI, a relevé qu’aucune mesure commerciale nouvelle n’avait suivi les tueries de janvier et que les échanges néerlandais avec l’Iran se poursuivaient dans le cadre des sanctions européennes déjà en vigueur ; il y voyait une déclaration morale à coût presque nul pour l’État qui la prononce. Le contraste se mesure : selon Eurostat, les Pays-Bas ont exporté vers l’Iran environ cinq cent dix-sept millions d’euros de marchandises en 2025 et en ont importé environ cinquante-huit millions.
Thomas Schelling distinguait la parole de l’engagement par le coût de la rupture ; un règlement douanier engage parce qu’un fonctionnaire l’appliquera le lendemain sans consulter personne, ce qu’aucune déclaration commune ne garantit.
La doctrine allemande est publique depuis le discours d’Angela Merkel à la Knesset, le 18 mars 2008, qui range la sécurité d’Israël dans la raison d’État de la République fédérale ; elle éclaire une constante sans expliquer à elle seule une position de 2026. La fracture court entre des gouvernements qui partagent la même qualification et divergent sur sa conversion en règle commerciale opposable ; certains maintiennent un intervalle entre la condamnation diplomatique et la coercition économique.
Huit des douze signataires du 8 septembre sont membres de l’Union et agissent hors de son cadre ; une même cargaison relèvera désormais, selon son point d’entrée et le droit national applicable, d’une interdiction pénalement sanctionnée, d’un régime d’autorisation ou du droit commun. La frontière douanière reste commune ; sur cette origine contestée, la règle d’admission se renationalise.
Israël a répondu dans le registre territorial. Gideon Sa’ar a annoncé la fermeture du consulat général britannique de Jérusalem et l’interdiction d’entrée de douze personnalités britanniques, en déclarant que les mesures prises contre Israël ne resteraient pas sans réponse. Ce consulat représente, selon la présentation officielle britannique, le gouvernement du Royaume-Uni à « Jérusalem, en Cisjordanie et à Gaza ».
Isaac Herzog avait parlé d’une grave erreur de calcul, et Sa’ar a qualifié la mesure d’ingérence dans la campagne électorale israélienne, à quelques semaines du scrutin du 27 octobre. Une politique conçue pour rendre l’expansion des implantations plus coûteuse entre, à ce calendrier, dans un débat national où la pression extérieure alimente l’argument de souveraineté.
Les sanctions traversent aussi des ménages palestiniens : selon le Bureau central palestinien de statistiques, environ dix-sept mille six cents Palestiniens travaillaient au deuxième trimestre 2026 dans les implantations, dans un territoire où le chômage atteignait 27,9 %. Près de soixante ans de contrôle israélien ont produit une imbrication que la séparation juridique rencontre comme un obstacle matériel : sanctionner l’implantation sans déplacer le coût sur ses salariés palestiniens suppose une alternative économique que le droit douanier, à lui seul, ne produit pas.
En 2005, la Commission et Israël ont fait inscrire le code postal sur la preuve d’origine pour n’avoir pas à trancher : Bruxelles cherchait un tarif, non une frontière ; Jérusalem consentait à quelques chiffres de plus sur un formulaire pour que la question de la souveraineté reste ouverte.
Vingt et un ans plus tard, les mêmes chiffres la ferment.
De Madrid en 1991 à Annapolis en 2007, en passant par Oslo, Camp David et Taba, les frontières ont figuré à l’ordre du jour de chaque négociation sans qu’aucune en soit sortie.
La Crimée avait un souverain que l’Europe reconnaissait ; la Judée-Samarie a désormais des douaniers qui, sans lui en assigner un, font produire à une frontière contestée les effets d’une frontière déjà tracée.
Le 22 septembre, à Rotterdam, un fonctionnaire tracera cette ligne dans la journée, sans avoir lu le protocole de Paris ni l’article XXXI, sans que Jérusalem ni Ramallah y aient été conviés. Il comparera quelques chiffres à une liste, comme en 2005, et il recommencera le lendemain.
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